V

Komplexnosť problémov (napr. environmentálnych, spoločenských, technologických) moderných spoločností zvádza k presvedčeniu, že ich dokážu riešiť iba experti. Prax však ukazuje, že práve spolupráca laikov s expertmi a predstaviteľmi verejnej správy vedie k optimálnym výsledkom, a to aj v prípade komplexných problémov, ako sú napr. rozpočet mesta, správa škôl či územný rozvoj (Fung, Wright, 2001). Okrem toho sú známe príklady zlyhaní expertných riešení. Napríklad sú zdokumentované prípady, keď znárodnenie zdrojov, pôvodne spravovaných lokálnymi obyvateľmi, malo katastrofálne dôsledky (pozri napr. Ostrom, 1990). Príčinou zlyhania expertných riešení je predovšetkým vzdialenosť expertov od problémov, ktoré riešia. Hoci expertné poznatky a špecializované vzdelanie sú nezastupiteľné pri analýze problémov a návrhov možných riešení, na oponentúre a rozhodovaní o konečnom riešení sa majú zúčastňovať aj laici.

Pri zapájaní verejnosti môže verejná správa sledovať jeden alebo viacero cieľov. Ciele a dôvody zapojenia verejnosti do rozhodovania sumarizuje nasledovná tabuľka:

 

Tab. č. 8 Ciele a dôvody zapájania verejnosti

 

		Kategória
Legislatívne
1	Dodržať požiadavky vyplývajúce zo zákona.	0
Získať súhlas zo strany verejnosti, zvýšiť efektívnosť vládnutia
2	Vzdelávať a informovať verejnosť, zvyšovať povedomie o určitej problematike.	1
3	Vzdelávať a informovať verejnú správu o hodnotách a preferenciách verejnosti.	1
4	Zohľadniť potreby a hodnoty verejnosti, a tak získať jej podporu pre určité riešenie a jeho implementáciu.	1
6	Obnoviť (zvýšiť) dôveru vo vládne inštitúcie.	1
7	Zlepšiť efektívnosť (účinnosť) verejnej správy, predchádzať mareniu jej moci.	1
8	Minimalizovať konflikty medzi zainteresovanými aktérmi.	1
Podporiť spoluprácu verejnej správy a občianskej spoločnosti
10	Odpovedať na iniciatívu organizovanej verejnosti.	2
11	Zlepšiť koordináciu aktivít medzi verejnosťou a vládnou inštitúciou, podporiť svojpomocné aktivity komunity.	2
12	Využiť znalosti lokálnej komunity (local knowledge) o miestnych podmienkach a kultúre pri plánovaní a implementácii politík.	2
Odstrániť nespravodlivosť a diskrimináciu
13	Vypočuť stanoviská marginalizovaných občanov, podporiť ideál sociálnej spravodlivosti (napr. posilnením vplyvu marginalizovaných skupín pri plánovaní a prijímaní rozhodnutí).	3
14	Zvýšiť kvalitu politík v zmysle férovosti, spravodlivosti a sledovania verejného záujmu.	3
Prehĺbiť demokraciu a svojprávnosť občianskej spoločnosti
15	Približovať sa k ideálu demokratickej participácie.	4
16	Podporiť samoorganizáciu a sebareguláciu komunity, občianskej spoločnosti.	4
17	Podporiť sociálnu kohéziu občianskej spoločnosti, zvýšiť pocit vzájomnosti, spoločnej identity, zvýšiť pocit bezpečnosti a istoty, napr. budovaním horizontálnej dôvery.	4
18	Udržať a zvýšiť kapacitu občanov kooperatívne riešiť spoločné problémy, podporovať sociálne učenie, sociálny kapitál, zvyšovať odolnosť sociálneho systému.	4

Zdroj: autorky

Participácia v 21. storočí nemôže existovať len vo forme jednostrannej komunikácie, keď občania reagujú na návrhy zo strany vlády, ale vyžaduje viacsmernú formálnu aj neformálnu komunikáciu medzi vládou a verejnosťou. Kľúčom k úspechu participácie v moderných spoločnostiach je preto najmä:

• transformatívna sila dialógu a kvalitnej deliberácie,
• budovanie sietí vo forme osobných a profesionálnych vzťahov,
• budovanie inštitucionálnych kapacít (spoločenský, politický, intelektuálny kapitál).

Princípy úspešnej participácie môžeme vo všeobecnosti vymedziť takto (podľa: Mumpower, 2001; Luyet et al., 2012; upravené autorkami):

1. Ide o férový a transparentný proces, ktorý podporuje rovnosť, učenie a rešpekt medzi stakeholdermi – zainteresovanými aktérmi na jednej strane a verejnou správou na druhej strane.
2. Je založený na predpoklade, že verejnosť má mať podiel na rozhodnutiach, ktoré sa jej týkajú.
3. Do procesu budú prizvaní všetci, ktorí budú rozhodnutím ovplyvnení.
4. Účastníci participácie sú zapojení včas (aj do tvorby samotnej agendy).
5. Existuje jasná dohoda o cieľoch, pravidlách a rolách jednotlivých účastníkov v participatívnom procese.
6. V priebehu participácie budú vypočuté záujmy a potreby všetkých zúčastnených strán.
7. K dispozícii budú skúsení a nezávislí facilitátori.
8. K dispozícii budú adekvátne zdroje vrátane dostatku času, finančných prostriedkov a personálu.
9. Budú využité vedecké a odborné poznatky z relevantných verejných a občianskych inštitúcií, ako aj lokálne poznatky.
10. Informácie sú poskytované spôsobom, ktoré účastníkom uľahčia participovať zmysluplným spôsobom.
11. Príspevok participujúcich bude zohľadnený pri konečnom rozhodovaní.
12. Účastníci budú informovaní o tom, ako ich vklad prispel k záväznému rozhodnutiu.

Verejnej participácii sa darí v otvorenom a zodpovednom administratívnom systéme. Zahrnutie verejnosti podporujú takí verejní zamestnanci, ktorí vykazujú vôľu zodpovedať sa za svoje aktivity (operácie), úsilie a výkon. Dostatočné financovanie a technická pomoc sú pri verejnej participácii nevyhnutné, keďže si žiada zamestnancov a infraštruktúru (Cohen, 1995).

Prekážkami úspechu verejnej participácie môžu byť napríklad:

• nevhodné nastavenie niektorých konkrétnych zákonov,
• podpora súťaživého typu vládnutia na rozdiel od konštruktívnej spolupráce a dohôd,
• malá ochota autorít verejnej správy vzdať sa moci,
• nedostatok času,
• nedostatok zdrojov v znevýhodnených skupinách,
• nedostatok spôsobilostí administrátorov a participantov,
• nedostatok priestoru pre autentický dialóg,
• nedostatok finančných a iných zdrojov,
• autority, ktoré nechcú meniť spôsob vládnutia, otvoriť sa inovatívnym riešeniam,
• autority, ktoré neberú do úvahy skúsenosti a poznatky miestnych komunít.

Verejná participácia má potenciál priniesť takéto výhody (Wang, 2001):

• Uspokojuje tie potreby verejnosti, ktoré byrokracia nevie naplniť. Hlavnou motiváciou administratívy je maximalizovať finančné vstupy. To prináša isté problémy. Keďže v reprezentatívnej demokracii je dovolené, aby špeciálne záujmové skupiny s veľkým finančným kapitálom ovplyvňovali rozhodovanie úradov a verejnú mienku, môžu sa potreby širšej verejnosti dostať na druhú koľaj. Verejná participácia má vyrovnať vplyv silných záujmových skupín.
• Zvyšuje komunikáciu medzi verejnosťou a vládou, čo vláde umožňuje, aby pochopila, čo verejnosť chce a potrebuje. Potreby občanov by sa mali vnímať ako potreby zákazníka, ktorý si za poskytované služby platí.
• Dokáže priniesť konsenzus o organizačných cieľoch, stanoviť priority a fiškálne záväzky.
• Zvýši dôveru verejnosti v rozhodovanie vlády.
• Rieši dlhodobý konflikt medzi požiadavkami verejnosti a manažérskou realitou, ktorá musí zvažovať povahu politického konfliktu, dostupnosť zdrojov, komplexnosť manažérskych činností a obmedzenosť vládnych kapacít.

Okrem vyššie uvedeného, verejná participácia prináša aj:

• lepšie plánovanie (dizajn) projektov na základe lokálnych poznatkov,
• hlbšie a adekvátnejšie porozumenie problémom,
• integráciu rozličných záujmov a perspektív,
• optimalizáciu implementácie plánov a projektov,
• vyššiu ochotu verejnosti podriadiť sa vytvoreným politikám a reguláciám,
• podporu sociálneho učenia.

Medzi riziká verejnej participácie patria:

• nepredvídané výdavky spojené s participáciou,
• časová náročnosť,
• potenciálna frustrácia a sklamanie zainteresovaných, nespokojnosť s procesom a výsledkami,
• vznik nových konfliktov alebo zhoršenie už existujúcich,
• zapojenie aktérov, ktorí nereprezentujú tých, ktorých sa problém skutočne týka,
• zmocnenie už aj tak silného zainteresovaného aktéra (stakeholdera).

Súčasný systém zapájania verejnosti má málo záruk, že inštitúcie splnia aspoň minimálny štandard. Podľa smerníc EÚ (pozri napr. 2000/60/EC) má verejná správa len minimálne povinnosti, a to povinnosť kontinuálne informovať verejnosť a pozývať zainteresovaných na konzultácie. Neexistuje dostatočná garancia toho, že verejnosť bude zahrnutá aj do procesu rozhodovania. Často používané mechanizmy, ako sú napríklad verejné vypočutia, sú zriedka reprezentatívne a neponúkajú dosť priestoru na kvalitný dialóg. Vyššie formy zapájania smernice uvádzajú len vo forme odporúčania. Navyše, EÚ má k dispozícii pomerne slabé mechanizmy kontroly a sankcií za porušenie záväzkov členských štátov.

Na Slovensku, napriek nadštandardným legislatívnym úpravám, nie sú požiadavky, ku ktorým sme sa zaviazali na základe medzinárodných dohovorov, adekvátne napĺňané. Nedostatky existujú predovšetkým v oblasti informovania, implementácie výstupov participatívneho procesu, ako aj vo formálnom vykazovaní účasť verejnosti bez esencie zmysluplnej participácie (Strussová, Petríková, 2009). Zriedkavosťou nie je ani to, že verejná správa zástupcov verejnosti pozve len preto, aby sa v prípade sťažností mohla odvolať na fakt, že rozhodnutie bolo prijaté „participatívne“. Do procesov sa prioritne pozývajú mimovládne organizácie ako zástupcovia občianskej spoločnosti a súkromný sektor (ide teda o elitnú participáciu).

Indikátormi nedostatkov verejnej participácie sú:

• jednostranná komunikácia,
• formálne stretnutia, ktoré nie sú reprezentatívne a viac-menej pozostávajú z elít alebo silných záujmových skupín,
• prehliadané mocenské nerovnosti,
• nedostatok priestoru na autentický dialóg a deliberáciu,
• nezohľadnenie prínosu (vkladu) verejnosti,
• nejasná komunikácia o tom, ako sa dospelo k rozhodnutiam,
• dotknuté strany neboli do procesu zahrnuté,
• participanti nedôverujú procesu verejnej participácie (napr. vlastnú úlohu vnímajú ako čisto symbolickú a rozhodnutia ako vopred známe alebo vnímajú reprezentantov verejnej správy ako nedôveryhodných partnerov).

(spracoval Daniel Klimovský, upravené autorkami)

Kathlene a Martin (1991) hovoria o troch sférach limitov efektívnej participácie pri tvorbe verejných politík:

• limity na strane občanov (napríklad nepomer medzi požadovanými vstupnými nákladmi a možným úžitkom či informačná asymetria);
• limity na strane garanta príslušnej verejnej politiky (napríklad nezhoda medzi záujmami občanov a záujmami orgánov verejnej správy alebo neschopnosť vhodne komunikovať príslušnú verejnú politiku vo vzťahu k občanom);
• limity dizajnu participácie (napríklad poddimenzovanie verejných zhromaždení z hľadiska počtu zapojených občanov, prípadne nevhodná či nedostatočná integrácia výstupov občianskej participácie do verejnej politiky).

Príkladom správania občanov, ktoré nevedie k efektívnosti participácie je tzv. NIMBY syndróm (not-in-my-backyard – „nie na mojom dvore“). Objavuje sa v situáciách, pri ktorých si občania uvedomujú dôležitosť riešenia nejakého akútneho problému, no toto riešenie nespájajú s územím, kde žijú, pracujú, respektíve ku ktorému majú nejaký vzťah. Podľa Deara (1992) zodpovedá takýmto situáciám napr. výstavba jadrových elektrární či iných technologicky citlivo vnímaných priemyselných objektov, výstavba väzníc, zberných ubytovní pre bezdomovcov, liečebných zariadení pre narkomanov a podobne. Klimovský (2008) poukazuje na to, že v slovenských podmienkach sa NIMBY syndróm opakovane objavoval u majoritnej populácie obcí napríklad v súvislosti so snahami o integráciu obyvateľov zo segregovaných rómskych osád (medializované boli napríklad prípady Letanoviec, Dobšinej, Spišského Bystrého, Huncoviec či Svinej).

(spracoval: Daniel Klimovský)

• predstavuje dynamicky sa vyvíjajúcu (v priestore aj v čase) komplexnú organizáciu, ktorej základné úrovne sú tvorené orgánmi štátnej správy, samosprávy a iných verejnoprávnych korporácií (tieto orgány sú pritom usporiadané vertikálne i horizontálne) (pozri aj heslo územné členenie verejnej správy);
• zabezpečuje správu vecí verejných (najmä chod štátu), a to vo verejnom záujme a na verejný účet;
• ako praktická činnosť je prejavom výkonnej moci, ktorá je vymedzená platnou legislatívnou úpravou;
• je mediátorom medzi politickými komunitami (obcami, regiónmi, štátmi) a ich obyvateľmi, ako aj medzi politickými komunitami navzájom;
• je oblasťou ľudských vzťahov, v ktorej dochádza k výmene hodnôt − objektom jej záujmu sú ľudia, nie veci (tie sú iba prostriedkami na dosiahnutie cieľa);
• je ovplyvňovaná personálne, materiálne, organizačne i funkčne politickým dianím, pričom tento vplyv je diferencovaný v závislosti od danej zložky verejnej správy a jej stupňa;
• je nevyhnutnou a integrovanou súčasťou akéhokoľvek štátneho útvaru (história nepozná štátny útvar bez vlastnej administratívnej štruktúry) (Klimovský, 2008).

Pri tvorbe a skúmaní organizácie verejnej správy v SR sa za samostatné časti verejnej správy považujú tieto inštitúcie:

– orgány štátnej správy,

– orgány územnej samosprávy (obce a mestá, samosprávne kraje) a orgány záujmovej samosprávy (združenia, komory, politické strany) (pozri aj heslo samospráva),

– verejné inštitúcie, ktoré vznikli na základe zákona a na plnenie štátneho záujmu ako nezávislé inštitúcie štátu, štátne organizácie, štátne fondy, národné agentúry

– poradné orgány.

Štátnu správu tvoria menovaní úradníci a je pre ňu charakteristický hierarchický systém nadradenosti a podradenosti. Predstavitelia samosprávy sú volení, samosprávu teda tvoria volené a výkonné orgány.

Pojem „politika“ je viacdimenzionálny, čo najlepšie odzrkadľuje anglický jazyk. V anglických textoch sa možno stretnúť až s troma odlišnými pojmami: polity (politický poriadok, existujúci politický systém), politics (proces stretávania politických názorov, ideí a záujmov) a policy (v zmysle vyššie uvedenej definície verejných politík). Všetky dimenzie sú vo vzájomnom vzťahu – napr. výsledkom politického súperenia (politics), ktoré sa deje v určitom inštitucionálnom rámci (polity), sú verejné politiky (policy). Do života sú uvedené prostredníctvom administratívy (Klimovský, 2014).

Politiky sú tvorené v sekvenčných, na seba nadväzujúcich štádiách, na počiatku ktorých je problém vyžadujúci riešenie a na konci je výsledok – verejná politika. Tento štadiálny proces sa označuje ako cyklus tvorby verejných politík (Jann, Wegrich, 2007). Lasswell (podľa Howlett, 2011) rozlišuje tieto štádiá tvorby verejnej politiky:

1. nastoľovanie agendy – problém sa dostáva do povedomia vládnych predstaviteľov,
2. formulovanie návrhov politík – dochádza k diskusii a predkladaniu rôznych alternatív riešení,
3. fáza rozhodovania, kedy vláda prijme určité opatrenie,
4. implementácia, kedy dochádza k realizácii prijatých politík v praxi,
5. hodnotenie, ktoré môže priniesť rekonceptualizáciu problému a navrhovaných riešení.

Nástroje verejných politík predstavujú techniky alebo prostriedky, ktoré vláda používa na dosiahnutie stanovených cieľov, t. j. s určitým zámerom. Vláda si vyberá zo súboru nástrojov, ktorý má k dispozícii. Nástroje verejných politík sa uplatňujú vo všetkých fázach procesu ich tvorby – napr. prieskum pri nastoľovaní agendy, konzultácie s dotknutými stranami vo fáze formulácie návrhov politiky, regulácie cien v rámci fázy implementácie a pod. Rovnaké nástroje majú odlišný efekt a účel v závislosti od fázy tvorby politiky, v ktorej sa použijú. Napríklad, konzultácia so zainteresovanými aktérmi v procese nastoľovania agendy má iný charakter ako vo fáze implementácie verejných politík. Klasifikáciu nástrojov verejných politík uvádzame v nižšie uvedenej tabuľke.

 

Tab. č. 9 Klasifikácia nástrojov verejných politík

 

Nástroje	Právne	Ekonomické	Informačné	Administratívne
Miera záväznosti
Povinné nástroje	Právny rámec (občianske a trestné právo)	Regulácia (kontroly cien, poplatkov, vstupu a výstupu z priemyselného odvetvia)	Priame poskytovanie informácií (povinné zverejňovanie informácií)	Priame poskytovanie tovaru a služieb samosprávou
	Právna úprava (všeobecne záväzné nariadenie, predpisy, povolenia, zákazy, vyhlášky)	Dane, poplatky	Licencie	Budovanie infraštruktúry, posilňovanie ľudských zdrojov
Zmiešané nástroje	Kvóty, pozitívna diskriminácia	Dotácie (kupóny, pôžičky, granty, daňové zvýhodnenie)	Poskytovanie a šírenie informácií (kampane)	Nepriame poskytovanie služieb pomocou partnera
	Inštrukcie, príručky	Aukcia práv (dražba)
	Štandardy, usmernenia	Dane, užívateľské poplatky	Odrádzanie, tlmenie nadmerného dopytu	Kontraktovanie (outsourcing)
Dobrovoľné nástroje	Etické kódexy Odporúčania Dobrý príklad Zvyky, tradície		Rebríčky kvality Súťaže	Neziskové organizácie
				Rodina, komunita
				Trh

Zdroj: Sičáková, Staroňová, 2006

K jasnému odlišovaniu medzi verejnosťou a súkromím prispel historický vývoj

v 17. – 19. storočí (Linhart, 1996). Súviselo to jednak s celkovým spoločensko-politickým vývojom (tvorba prvých písaných ústav, definovanie základných ľudských práv a slobôd, začiatky vzniku politických strán, rozširovanie volebného práva a podobne), a jednak so zvýšenou participáciou občanov na verejnom živote. Kým v 17. a 18. storočí sa za verejnosť považovali najmä intelektuáli, ktorí vystupovali verejne z titulu svojej spoločenskej roly a vzdelania, v neskoršom období (najmä v druhej polovici 19. storočia, keď došlo k rastu masovej vzdelanosti) sa začali do verejnosti zahŕňať všetky vrstvy spoločnosti (Klimovský, 2014).

Ako uvádza Taylor (1994), verejnosť v tradičných spoločnostiach bola limitovaná spoločne zdieľaným priestorom i tematicky obmedzenou diskusiou. V tradičných spoločnostiach verejnosť komunikovala predovšetkým vďaka osobným stretnutiam. Tým sa vytvárala mienka ľudstva, ktorá bola nekritická, často iba sprostredkovaná od predošlej generácie a jej základnou črtou bola tiež tematická fragmentovanosť spôsobená časopriestorovými prekážkami. O verejnej mienke sa začína hovoriť až v súvislosti s modernou spoločnosťou. Časopriestorové prekážky sa totiž začali odstraňovať a vytvoril sa akýsi metapriestor, ktorý prestal byť tematicky uzatvorený. Je to priestor, ktorý nevyžaduje osobné stretnutia členov spoločnosti a napriek tomu dochádza k výmene informácií. Verejná mienka je tak výsledkom diskusie a súvisiacej reflexie a možno o nej uvažovať ako o pomyselnom spoločenskom konsenze.

Verejnosť v modernej spoločnosti je podľa Taylora (1994) priestorom, kde sa potenciálne môžu stretávať akékoľvek názory, ktoré vzbudzujú všeobecný záujem. Podobný prístup predstavuje verejnosť ako otvorené (dobre viditeľné) miesto, na ktorom dochádza k výmene kontaktov a realizácii spoločných aktivít nejakého spoločenstva. Jadro verejnosti je charakterizované jednotne uznávanou formou dorozumievania a rozvinutými alebo aspoň sčasti naznačenými verejnými debatami o témach, ktoré zaujímajú niekoľko alebo mnoho jednotlivcov tvoriacich dané spoločenstvo. Najdôležitejšie spoločné aktivity sa týkajú politiky a politického života spoločenstva (Mokrejš, 2005). Verejnosť tak v konečnom dôsledku predstavuje priestor, v ktorom dochádza k rozdeleniu verejnej moci, jej realizácii i kontrole a to zo strany všetkých zúčastnených organizovaných i neorganizovaných subjektov (Klimovský, 2014).

Žiadna verejnosť nie je homogénnym celkom, pretože v rámci nej pôsobia aktívne alebo pasívne rôzne menšie celky, ktoré sa od seba navzájom odlišujú tým, že zastupujú alebo môžu zastupovať rôzne ideové prúdy. Pri zohľadnení diverzity vnútri spoločnosti teda môžeme uvažovať o tom, že tzv. celková verejnosť zahŕňa niekoľko popri sebe existujúcich špecifických verejností (napríklad podnikateľská verejnosť, úradnícka verejnosť, spotrebiteľská verejnosť a podobne).

Príkladom organizovanej verejnosti sú záujmové skupiny, ako sú komory a ďalšie organizácie, ktorých postavenie je definované zákonom (organizácie reprezentujúce verejnosť z dôvodu ich zákonného postavenia alebo z dôvodu povinného členstva). Súčasťou organizovanej občianskej spoločnosti sú aj organizácie tvorené na princípe dobrovoľného členstva, s trvalou agendou nezávislou od projektov, napríklad organizácie zamerané na  ľudské práva alebo environmentálne organizácie („MVO“), ako aj iniciatívy, náboženské spoločenstvá, združenia priemyslu, zamestnávateľov, odborových zväzov a podobne.

Na rozdiel od organizovanej verejnosti sa termín „široká verejnosť“ vzťahuje na tých ľudí, ktorí nie sú členmi spolkov a združení a ktorí zastávajú svoje osobné záujmy.

O mini-verejnosti (mini-publics) hovoríme v kontexte deliberatívnych metód verejnej participácie. Mini-verejnosť označuje zoskupenie občanov, ktoré vykazuje reprezentatívne znaky celého spoločenstva (Goodin, Dryzek, 2006). To znamená, že je v nich významne prítomná rôznorodosť sociálnych charakteristík a pluralita vstupných názorov, ktorá sa vyskytuje v širšej spoločnosti. Sociálne charakteristiky a názory nemusia byť zastúpené v rovnakej miere ako v celej populácii. Účastníci mini-verejnosti nenesú voči spoločnosti analogickú zodpovednosť ako volení zástupcovia (Bianchi, Miková, 2010). Výhodou týchto zoskupení je, že sú dostatočne malé na to, aby boli autenticky deliberatívne a dostatočne reprezentatívne na to, aby boli demokratické.

Základný rámec dobrého vládnutia (good governance) bol definovaný v súvislosti s koncepciou vládnutia (governance), ktorá bola prvýkrát zmienená v správe Svetovej banky v roku 1989. V nasledujúcich rokoch bola integrovaná do dokumentov národných či medzinárodných organizácií, predovšetkým tých, ktoré poskytujú rozvojovú pomoc (napr.  Medzinárodný menový fond, Organizácia pre hospodársky rozvoj a spoluprácu a ďalšie).  Organizácie rozvojovej pomoci si uvedomili, že finančná pomoc podporí hospodársky rozvoj príjemcov len za predpokladu, že v rozvojových krajinách budú efektívne fungovať demokratické inštitúcie (slobodné voľby, zodpovedajúci sa politici atď.) a kvalitná verejná správa. Predpokladalo sa, že zdrojom  ekonomických problémov a chudoby rozvojových krajín je neefektívny verejný sektor, korupcia a nízka participácia občanov (Onazi, 2009).

K medzinárodnému uznaniu tejto koncepcie dobrého vládnutia došlo v roku 2000 prijatím rezolúcie OSN, kde je dobré vládnutie uvedené ako dôležitá podmienka dosiahnutia cieľov pri odstránení chudoby (Klimovský, 2010). Hoci sa v konceptualizácii dobrého vládnutia rôzne inštitúcie do veľkej miery zhodujú, pri pozornejšom pohľade možno odhaliť niektoré rozdiely. OSN operacionalizuje dobré vládnutie prostredníctvom štyroch charakteristík:

• zodpovedania sa (vlády),
• participácie občanov na spravovaní vecí verejných,
• transparentnosti,
• inklúzie všetkých členov spoločnosti.

Organizácia pre ekonomickú spoluprácu a rozvoj (OECD) deklaruje, že základom dobrého vládnutia sú ľudské práva, najmä právo participovať, nebyť diskriminovaný a niesť zodpovednosť za kvalitu vládnutia. Predpokladá, že štáty schopné stimulovať ekonomickú spoluprácu a rozvoj sú tie, ktorých vládne inštitúcie sú otvorené, transparentné, zodpovedajúce sa a inkluzívne.

Švédska medzinárodná agentúra rozvoja (SIDA) podmieňuje poskytnutie ekonomickej pomoci splnením kritérií dobrého spravovania (skladanie účtov, participácia, otvorenosť, transparentnosť), pričom jej originálnym príspevkom je, že pridáva kritérium nediskriminácie (pozri aj heslo indexy dobrého vládnutia).

Podľa Carothersa a Brechenmacherovej (2014) sa jednotliví aktéri (donori a prijímatelia pomoci) výrazne odlišujú v tom, nakoľko konzistentne a autenticky kritériá dobrého vládnutia posudzujú a vyžadujú. Prvá deliaca čiara vedie medzi tými, ktorí považujú ľudské práva a demokraciu za hodnotu samu osebe a tými, ktorí tieto princípy chápu inštrumentálne – teda ako cestu k prosperite, resp. k redukcii chudoby. Druhá deliaca čiara rozlišuje tých, ktorí sú presvedčení o udržateľnosti ekonomického rozvoja len za podmienok demokratického vládnutia a rešpektovania ľudských práv a tých, ktorí ukazujú aj na inú cestu k prosperite, pričom odkazujú na ekonomický úspech ázijských tigrov (Rusko, India, Brazília, Kórea), v ktorých vláda ľudské práva nerešpektuje a vládne bez účasti a kontroly verejnosti.

Podľa analýzy Carothersa a Brechenmacherovej (2014), ak je dobré vládnutie chápané len inštrumentálne – teda ako prostriedok k prosperite, a nie ako spoločensky žiaduca hodnota sama osebe, vedie to k obmedzeným formám participácie verejnosti, ktoré začínajú šírením informácií a končia občianskymi konzultáciami. Donorom postačujú skromné ciele, o ktoré sa podporovaná vláda usiluje (napr. zvýšiť efektivitu verejného sektora, odstrániť nedostatky v poskytovaní služieb a pod). Na druhej strane, ak je dobré vládnutie chápané ako hodnota sama osebe, donori vyžadujú intenzívne formy participácie, rešpektovanie ľudských práv a demokratických princípov obmedzenej, transparentnej a zodpovednej moci.

Klimovský (2010) sumarizuje kritiku koncepcie dobrého vládnutia nasledovne:

• problémy môže spôsobovať to, že prvotný zámer pri formulovaní tejto koncepcie bol spojený s rozvojovou pomocou, nie s riadením štátno-administratívnych útvarov;
• neexistuje jednotná definícia a jednotliví aktéri si jej význam prispôsobujú podľa existujúcich podmienok;
• formulácie obsahu tejto koncepcie sú príliš vágne;
• vynucovanie implementovania prvkov dobrého vládnutia ako podmienka poskytnutia rozvojovej pomoci;
• ide o nástroj presadzovania jedného typu vzťahov, pričom to, čo funguje v jednej krajine, nemusí fungovať inde.

Charakteristickým znakom vládnutia v EÚ je decentralizácia moci, resp. rozptýlenie moci do viacerých centier. Mnohoúrovňové vládnutie (multi-level governance) označuje rozhodovanie na viacerých úrovniach. Charakterizujú ho obojsmerné a viacsmerné informačné toky, vzájomné ovplyvňovanie jednotlivých aktérov v procese zvažovania (deliberácie) a rozhodovania. Sieťovanie rôznych úrovní správy a mimovládnych inštitúcií má prispieť k distribúcii moci a k širšej inklúzii organizácií, ktoré riadiace inštitúcie pri tvorbe politík berú do úvahy (Hooge, Marks, 1993; Rosenau, 1992; Hodgson, 2002). Bache a Flinders (2004) charakterizujú viacúrovňový spôsob vládnutia EÚ nasledovne:

• do procesu rozhodovania sú zahrnutí aj mimovládni/neštátni aktéri na všetkých

teritoriálnych úrovniach;

• prepojenie viacerých úrovní rozhodovania prispieva ku komplexnosti a dynamike

rozhodovania, čo umožňuje koexistenciu viacerých štýlov vládnutia;

• rola štátu sa transformuje z úlohy regulátora a kontrolóra do úlohy koordinátora rozmanitých záujmov (Brereton, Temple, 1999).

Veľmi blízkym konceptom je tzv. polycentrické vládnutie (Ostrom et al., 1961), t.j . vládnutie z viacerých centier moci. Aj táto koncepcia zdôrazňuje, že na rozhodovaní sa majú zúčastňovať aj ekonomickí neštátni aktéri, mimovládne a neziskové organizácie.

Ide o aplikáciu princípov správy vecí verejných na príslušnú teritoriálnu úroveň (mesto, dedina, región), a to v kombinácii s využitím nových počítačových technológií a elektronickej demokracie (pozri aj heslo elektronická verejná správa). Konečným cieľom je vysoká kvalita života obyvateľstva, ktorá je podmienená viacerými objektívnymi faktormi. Tie vyžadujú inteligentnú analýzu a odpovede, ktoré umožnia udržateľný rozvoj tak sociálneho, ako aj ekonomického potenciálu pri udržaní kvality životného prostredia. Cieľom inteligentnej lokálnej správy je kvalitná infraštruktúra, „čistá“ doprava, kvalitné bývanie, vynikajúce zdravotníctvo, excelentné školstvo, univerzity, veda a výskum, kvalitné životné prostredie vrátane rozširovania a skvalitňovania zelene a inovatívne a zodpovedné podnikanie.

Spoluprácu s dotknutými inštitúciami, s mimovládnym sektorom a občanmi považuje inteligentná správa za nevyhnutnú, pretože bez ich aktivity a súhlasu nie je žiadna politika realizovateľná. Pri komunikácii s občanmi, verejným a súkromným sektorom využíva integrované počítačové technológie, ktoré majú zvýšiť informovanosť, zlepšiť rozhodovanie a schopnosť riešiť problémy. Kvalitný manažment vytvára optimálne podmienky na inteligentnú participáciu občanov, čím sa zvyšuje flexibilita a rozmanitosť adaptačných stratégií mesta, obce či regiónu na nové a dynamicky sa meniace podmienky. Mimovládny sektor je považovaný za dôležitý zdroj informácií, nových myšlienok a aktivít.

Kolaboratívne vládnutie označuje neformálnu sieť spolupracujúcich inštitúcií. Spolu s mnohoúrovňovým vládnutím (multi-level governance) charakterizuje spôsob vládnutia v EÚ. Koordinácia politík medzi rôznymi úrovňami verejnej správy vyžaduje od zúčastnených aktérov značnú flexibilitu a vysokú mieru schopnosti koordinovať aktivity a spolupracovať. Základom sú vzťahy vybudované na vzájomnej dôvere (Hooge, Marks, 2003).

Pojem vládnutia prostredníctvom neformálnych sietí (networked governance) zaviedol  Rhodes (2006). Označuje ním spoluprácu medzi jednotlivými inštitúciami verejnej správy, ako aj spoluprácu vlády s občianskym a podnikateľským sektorom, ktorá stojí na neformálnych dohodách. Dôraz na neformálne dohody reflektuje poznatok sociálnych a psychologických vied, že sociálna regulácia formou pravidiel je charakteristikou každej ľudskej skupiny a neviaže sa na inštitúciu politického štátu.

Sieťovanie odkazuje aj na využitie internetu a sociálnych sietí. Pierre Lévy už v roku 1997 konštatoval, že kyberpriestor vytvára nový spôsob komunikácie a organizovania sa, ktorý harmonizuje individuálne záujmy a iniciatívy bez toho, aby sa zapojení museli podriadiť vodcovskej autorite (český preklad, 2000). Rheingold (2002) predpokladá, že politická sila chytrých más (smart mobs) bude naďalej rásť, pričom z hľadiska teórie manažmentu, politických vied a verejných politík je dôležitý fakt, že chytré davy sú schopné strategicky a účinne konať bez formálnych vodcov a hierarchického rozhodovania, len s využitím sieťovania prostredníctvom internetu. Inteligentná masa aktérov vie dosiahnuť rezignáciu skorumpovaných politikov (napr. odstúpenie filipínskeho prezidenta v roku 2001), odštartovať Arabskú jar (Tunis, 2010), revolúciu na Ukrajine (2014) atď.

Keďže komplexné štruktúry so sebou nesú značnú mieru neurčitosti, dobré zámery v rámci vládnutia automaticky negarantujú žiaduce výsledky. Konkrétna zodpovednosť jednotlivých subjektov môže byť v takomto systéme veľmi neprehľadná, keďže súčasne vytvára priestor na spoluprácu, ale aj pre oportunistické správanie, manipuláciu, zbavovanie sa zodpovednosti a hľadanie obetných baránkov v prípade zlyhania (Stoker, 1998). Potenciálne hrozí nielen neprehľadnosť a neistota, ale aj neférovosť, nedodržanie neformálnych dohôd, zákulisné dohody, dominancia súkromného sektora a „unesenie“ štátu privátnymi korporáciami.

Nadnárodné korporácie disponujú značným vplyvom, prostredníctvom ktorého dokážu vytvárať účinný nátlak na znižovanie štandardov v sociálnej a ekologickej oblasti, dosiahnuť neoprávnené výhody a korumpovať politikov (bližšie pozri napr. Potůček, 2015). Keďže konceptuálny rámec vládnutia dostatočne nerozlišuje medzi súkromnými (podnikateľskými) záujmami a verejným záujmom, hrozí, že verejný záujem bude v reálnej praxi ťahať za kratší koniec (príklady z oblasti developérskej činnosti na Slovensku uvádza napr. Šuška, 2014). Koncept governance sa využíva aj pri obhajobe tzv. minimálneho štátu, t. j. presadzovania privatizácie, deregulácie a trhu ako najefektívnejších nástrojov na zabezpečenie služieb. Presúvanie verejných služieb na súkromný sektor však predstavuje riziko pre nízkopríjmové skupiny obyvateľstva, ako upozorňujú viaceré štúdie (pozri napr. Bakker, 2010).

Samotné hodnotenie kvality vládnutia odráža hodnoty a kultúrny kontext spoločnosti, ktorá vymedzuje prijateľnosť určitého spôsobu vládnutia a hierarchiu hodnôt. Dobré vládnutie je tak ako aj iné politické koncepty sociálnou konštrukciou a predstavuje určitú formu mocenskej hegemónie (Mouffe, 2000). Dôsledky globálneho vládnutia a vplyvu nadnárodných korporácií analyzuje Ilona Švihlíková (pozri napr. Švihlíková, 2010, 2015), ktorá na ekonomických dátach dokladá, že strata suverenity národných štátov viedla k nárastu chudoby a neistoty, koncentrácii bohatstva, rastúcemu vplyvu elít a oligarchizácii politických systémov. Radikálni kritici dobré vládnutie dokonca prirovnávajú k novodobému kolonializmu, prostredníctvom ktorého západné štáty presadzujú vlastné záujmy poskytovaním alebo zadržiavaním rozvojovej pomoci (Onazi, 2009).

Za zmienku stojí aj negatívny vplyv nového verejného manažmentu, ktorý zavádza pravidlá riadenia vytvorené vo sfére podnikania do verejnej správy s cieľom obmedziť intervencie štátu, byrokratický spôsob riadenia a podporiť zodpovedné rozhodovanie. Hoci je cieľ znižovania výdavkov verejnej správy racionálny, v praxi tento prístup prinášal viaceré problémy (pozri napr. Klimovský, 2010). Slabšia verzia neoliberálneho modelu vládnutia, známa ako koncept inteligentného vládnutia (smart governance), už pripúšťa okrem hospodárnosti aj ďalšie kritériá (napríklad podporu kultúrnej identity). Stále však dostatočne neberie do úvahy širšie spoločenské dopady koncepcie minimálneho štátu. Politická prax, ako aj jej akademická reflexia je príliš jednostranne ovplyvnená právnou a ekonomickou analýzou, ktorá debatu o cieľoch a hodnotách zužuje na technológiu vládnutia.

Výrazne pokročila aj diskusia o vzťahu medzi štátom a trhom, najmä kritika tézy, že akákoľvek regulácia zo strany štátu negatívne zasahuje do „prirodzene“ sa regulujúceho trhu. Predstava neregulovaného trhu je mýtus, keďže inštitúcia trhu nemôže existovať bez toho, aby nezničila ľudskú a prírodnú základňu spoločnosti (Polanyi, 1944; 2003). Regulácia globálneho kapitálu je pre národné štáty veľkou výzvou a bez medzinárodnej kooperácie nie je možná. Vláda, ktorá trh reguluje, je symbolickou konštrukciou sociálnej solidarity, cez ktorú inštitúcie uznávajú a legitimizujú túžby, hodnoty a ciele všetkých členov polis.

Transformáciu z byrokratického a centralistického modelu na dobrú správu nemožno realizovať bez transformačného prerodu samotných predstaviteľov a zamestnancov verejnej správy. Zamestnanci verejnej správy môžu považovať požiadavku participácie občanov za zbytočnú nadprácu. Organizácia procesov participácie je náročná na čas a vyžaduje si aj dodatočné zdroje, čo sa na prvý pohľad javí v rozpore s princípom efektívnej verejnej správy. Zavádzanie princípov dobrého vládnutia vyžaduje zmeniť rutinu, zvyky zamestnancov a štýl manažmentu štátnych inštitúcií. Zvyk je vážnou prekážkou, lebo zmena vyžaduje vykonávať niečo nové, čo stojí viac času a úsilia ako rutinne vykonávaná činnosť. Každá zmena je nepríjemná a nákladná. Tento problém je však prekonateľný, pričom dôležitými facilitátormi sú politická vôľa meniť zabehanú rutinu a predložiť dobre formulovanú koncepciu (víziu) spolu s vysvetlením jej potreby a spoločenskej užitočnosti.

O tom, ktoré témy by malo podobné vzdelávanie obsahovať, sa vedie diskusia. Vzdelávací program v tejto oblasti musí vychádzať z poznatkov politickej vedy, verejného manažmentu a ekonomiky, ako aj z oblasti sociálnej psychológie (príklady tém: personalizovaná a prosociálna zodpovednosť, rovnocenné spôsoby komunikácie, akceptácia kritického myslenia, pravidlá oponovania, vedenie a participácia v diskusii ako tréning otvoreného a kritického myslenia a overovania navrhovaných riešení). Inými slovami, je potrebné, aby predstavitelia verejnej správy komplexne pochopili spoločenský prínos dobrej správy v kontraste s centralizovaným byrokratickým vládnutím, prijali zodpovednosť za úspech transformácie a súčasne zostali otvorení voči možným alternatívam a kritickí voči jej koncepčným, ako aj realizačným nedostatkom. Nastavením vzdelávacieho programu pre predstaviteľov verejnej správy sa na Slovensku zaoberá Pauliniová v Profile absolventa (2018).

Zo strany občanov kooperácia a praktizovanie politickej slobody vyžaduje určité predpoklady. V prvom rade záujem o verejné záležitosti predpokladá politickú gramotnosť, ktorú by okrem médií mali poskytovať aj školy a univerzity, spolu s výchovou k demokratickým hodnotám slobody, rovnosti a solidarity. Výchova v školách je dôležitá najmä z dôvodu nerovnakého socio-ekonomického zázemia žiakov a žiačok, čo by mala škola vyrovnávať. Preto je dôležité skúmať, čo tieto inštitúcie považujú za podstatné, ako vybrané obsahy učia, ako vedú študentov ku kritickému mysleniu, spolupráci a vzájomnej úcte.

Špeciálnym prostriedkom rozvoja kritického myslenia a intersubjektivity v školách by mohla byť práve deliberácia (Roth, 2006; podľa: Plichtová, 2010). Žiaci by mali byť zmocnení, aby slobodne a kriticky reflektovali predkladané učivo, ako aj hodnoty a normy, v ktorých sú socializovaní. Mali by byť vedení k logickému a nepredpojatému mysleniu, k citlivosti k odlišným subjektivitám a k porozumeniu odlišných perspektív. Učitelia by mali zohrávať úlohu facilitátora rozvoja kritických a reflexívnych schopností intelektuálneho a morálneho zrenia. Bez rozvinutia týchto predpokladov sa z mladých ľudí nemôžu stať autonómni a zodpovední občania a občianky, ktorí sú schopní analyzovať spoločenské problémy nezaujato a bez predsudkov.

Okrem systému škôl a školského vzdelávania môžeme o vzdelávaní občanov hovoriť aj v kontexte participatívnych projektov. Tie sú vynikajúcim prostredím, v ktorom sa občania učia demokracii, zvažovaniu argumentov, vzájomnému dialógu a kompromisom. Predpoklad, že aj občania s nižším vzdelaním a socioekonomickým statusom sú schopní získať potrebné vedomosti a schopnosti, je jednou z premís participatívnej demokracie. Práve vzdelaním občanov podporíme ich pocit sebaúčinnosti a kompetencie, čím dôjde k ich zmocneniu. Nedostatok vzdelania alebo skúseností niektorých skupín občanov nemôže byť dôvodom na ich vylúčenie z procesu politického rozhodovania. Naopak, práve participáciou na rozhodovaní sa občania prirodzene učia a osvojujú si politické spôsobilosti a kompetencie.