I

Indexy dobrého vládnutia (good governance indexes)

Pojem dobré vládnutie (good governance) zaviedla Svetová banka pre rozvoj, keď potrebovala vyhodnotiť úspešnosť a zlyhanie rozvojových programov s cieľom odstrániť extrémnu chudobu obyvateľstva a zabezpečiť udržateľný ekonomický rozvoj v jednotlivých krajinách (pozri aj heslo dobré vládnutie). Dobré vládnutie ako hlavný determinant účinnosti rozvojovej pomoci definuje ako taký spôsob manažovania ekonomických a ľudských zdrojov, ktorý je v prospech ekonomického a sociálneho rozvoja celej krajiny. Indikátorom dobrého vládnutia sú podľa Svetovej banky pre rozvoj (2002) fungujúce inštitúcie trhovej ekonomiky. Výskumný tím Svetovej banky pre rozvoj (Kaufmann, Kraay, Mastruzzi, 2010) berie okrem toho do úvahy politické kritériá, ako sú reprezentatívnosť, legitimita a legitímnosť vlády, stabilita politického systému, vymožiteľnosť práva a účinnosť súdnictva. Následne sú tieto dáta o spôsobe výberu vlády a jej vládnutia, o vláde zákona a vymožiteľnosti práva, o transparentnosti vládnutia, ako aj neformálne pravidlá a inštitúcie (zvyky, tradície) vyjadrené vo forme národného indexu.

Worldwide Governance Index

Worldwide Governance Index (WGI, 2009) je otvorenou databázou, ktorá operacionalizuje dobré vládnutie pomocou indikátorov v týchto oblastiach: mier a bezpečnosť, vláda zákona, ľudské práva a participácia, udržateľný a ľudský rozvoj. Databáza hodnotenia dobrého vládnutia v 215 krajinách je dostupná na internete. Hodnotené sú: a) procesy, akým je vláda volená, monitorovaná a obmieňaná; b) schopnosť vlády efektívne formulovať a implementovať rozumné politiky; c) rešpekt občanov a štátu voči inštitúciám, ktoré regulujú ekonomické a sociálne interakcie medzi nimi. Každú z troch dimenzií dobrého vládnutia autori operacionalizovali pomocou dvoch indikátorov:

  1. a) Procesy, akými sa vlády volia, monitorujú a vymieňajú:
  2. Hlas občanov a zodpovednosť (VA) – vnímanie a hodnotenie toho, do akej miery majú občania v danej krajine možnosť participovať pri voľbe vlády, do akej miery sa môžu slobodne vyjadrovať, spolčovať a do akej miery sú médiá slobodné.
  3. Politická stabilita a neprítomnosť násilia/terorizmu (PV) – vnímanie pravdepodobnosti, že vláda bude nestabilná alebo zvrhnutá neústavnými alebo násilnými prostriedkami, vrátane politicky motivovaného násilia a terorizmu.

 

  1. b) Schopnosť vlády efektívne formulovať a implementovať rozumné politiky:
  2. Účinnosť vlády (GE) – vnímanie kvality verejných služieb, kvality občianskych služieb a stupeň ich odolnosti – nezávislosti od politických tlakov, kvalita politík a ich implementácie, vierohodnosť a odhodlanie vlády realizovať ich.
  3. Kvalita regulácie (RQ) – vnímanie schopnosti vlády formulovať a implementovať rozumné politiky a regulácie, ktoré podporia rozvoj súkromného sektora.

 

  1. c) Rešpekt štátu voči inštitúciám, ktoré regulujú ekonomické a sociálne interakcie:
  2. Vláda zákona (RL) – vnímanie rozsahu, v akom aktéri dôverujú vláde zákona a rešpektujú spoločenské pravidlá, najmä platnosť kontraktov a zmlúv, vlastníckych práv, políciu a súdy, ako aj pravdepodobnosť kriminality a násilia.
  3. Kontrola korupcie (CC) – vnímanie miery, v akej je verejná moc zneužívaná v prospech súkromných výhod – malá a veľká korupcia, ovládnutie štátu elitami a súkromnými záujmami.

Každý indikátor je súhrnom hodnotení z viacerých zdrojov dát, či už verejných alebo súkromných inštitúcií, monitorujúcich mienku domácností. Posudzovateľmi sú ľudia z mimovládnych organizácií, z verejného sektora a z obchodných a podnikateľských organizácií.

World Bank Governance Surveys

Inštitút svetovej banky vyvinul aj nástroj World Bank Governance Surveys, ktorý slúži na posúdenie hrozieb dobrého hospodárenia v danej krajine. Skladá sa z hodnotenia výkonnej moci, občianskej spoločnosti, politickej spoločnosti, administratívy, ekonomickej spoločnosti a súdnictva, a to podľa šiestich princípov: 1. participácie, 2. spravodlivosti, 3. slušnosti, 4. zodpovednosti voči občianskej spoločnosti, 5. otvorenosti (transparentnosti) a 6. hospodárnosti. Každý princíp sa meria prostredníctvom piatich indikátorov. Výsledný index je súčtom 30 hodnotení (6 princípov x 5 indikátorov).

Základné dáta tvorí posudzovanie vládnutia 35- až 40-členným panelom expertov na päťbodovej stupnici. Ide o dobre informovaných občanov, predstaviteľov vlády, poslancov, podnikateľov, výskumníkov, predstaviteľov mimovládneho sektora, právnikov a štátnych úradníkov. Empirické skúmanie potvrdilo obsahovú zhodu oboch indexov – index WGS vysoko koreluje s Kaufmanovým indexom. Výsledkom sú konkrétne návrhy opatrení, napr. ako bojovať s korupciou.

Sustainable Governance Indicators

Indikátory udržateľného rozvoja – Sustainable Governance Indicators (SGI) definovala Organizácia pre ekonomickú spoluprácu a rozvoj (OECD)[1] s cieľom systematicky monitorovať činnosti jednotlivých vlád a ich schopnosť identifikovať, formulovať a implementovať efektívne reformy, ktoré sú potrebné na to, aby krajina zvládla environmentálne výzvy a zabezpečila svoje prežitie.

[1] OECD DAC, 2007. DAC Action-Oriented Policy Paper on Human Rights and Development (Paris: Organization for Economic Cooperation and Development, www.oecd.org/development/governancedevelopment/39350774.pdf.

Open Budget Survey

Medzinárodné partnerstvo pre rozpočet (IBP) sleduje prostredníctvom prieskumu, či ústredná vláda poskytuje verejnosti prístup k dokumentom rozpočtu a vytvára vhodné možnosti, aby verejnosť mohla participovať na rozpočtovom procese. Vychádzajúc z prieskumov verejnej mienky IBP kvantifikuje celkové odhodlanie vlády plniť kritérium transparentnosti, teda možnosť verejnosti oboznámiť sa so všetkými relevantnými dokumentmi. OBS Tracker je online nástroj, ktorý umožňuje, aby občianska spoločnosť, médiá a iní aktéri mohli v reálnom čase monitorovať, či vláda sprístupnila osem kľúčových rozpočtových dokumentov[1].

[1] https://www.internationalbudget.org/open-budget-survey/

Limity indexov dobrého vládnutia

Indexy dobrého vládnutia závisia od toho, z akej definície dobrého vládnutia výskumník vychádza a ako formuluje a operacionalizuje jednotlivé indikátory. Súčasné indexy sú odvodené od normatívneho politického rámca demokratického štátu západného typu garantujúceho občianske a ľudské práva a od téz liberálnej ekonomiky, od chápania ústavnosti, politickej stability a nezávislosti polície, súdnictva od exekutívnej moci  (právna istota, rešpekt k zákonom, dohovorom, zmluvám) a od efektívnej exekutívy a fiškálnej disciplíny. Indexy dobrého vládnutia nehodnotia, či vláda prispieva k bezpečnosti krajiny a k mierovému spolužitiu krajín, či súčasné vládnutie podporuje rozšírenie demokracie, t. j. poskytuje občanom tie hodnoty a práva, ktoré im boli v minulosti upierané, a či prehlbuje participáciu občanov pri politickom rozhodovaní. Samotný index by mal brať do úvahy aj transformačné a rozvojové ciele, ktoré vládne inštitúcie presadzujú, spôsob, akým predchádzajú finančným krízam, medzinárodným konfliktom, ekologickým katastrofám atď. Ekonomický efekt dobrého vládnutia v podobe ekonomického rastu je len jeden z mnohých dôležitých efektov a nemožno ho preferovať na úkor iných. Treba vziať do úvahy aj to, akými prostriedkami sa dosahuje, nakoľko spravodlivo sa nadhodnota distribuuje a aké environmentálne záťaže so sebou nesie.

Indexy verejnej participácie (public participation indexes)

Index využitia participatívnych metód (use of participation methods index)

Respondenti sa prostredníctvom 5-bodovej škály vyjadrujú ku konštatovaniu, že ich administratíva využila konkrétnu metódu (inštrument) verejnej participácie:

 

1 2 3 4 5
silne nesúhlasím nesúhlasím ani súhlas, ani nesúhlas súhlasím silne súhlasím

 

  1. verejné vypočutie,
  2. občianska poradná komisia (rada, výbor),
  3. komunitné a susedské stretnutia,
  4. vypočutie jednotlivých reprezentantov občanov,
  5. prieskum (potrieb) občanov,
  6. občianske fókusové skupiny,
  7. horúca telefonická linka pre občanov.

 

Index bol vytvorený pre účely prieskumu hlavných administratívnych úradov v amerických mestách (pozri Wang, 2001). Respondentmi boli manažéri mesta alebo šéfovia administratívy. Výsledky uvádzajú percento respondentov, ktorí potvrdili istú mieru súhlasu/nesúhlasu s tvrdením, že ich administratíva využila daný nástroj verejnej participácie. Index využitia participatívnych metód sa rovná priemeru všetkých hodnotení (a štandardná odchýlka).

Index participácie na fungovaní vlády (participation on government functions index)

Index participácie na fungovaní vlády sa rovná priemeru všetkých hodnotení zahrnutia občanov v službách a v manažérskych funkciách (Wang, 2001). Úlohou respondentov je označiť prostredníctvom 5-bodovej stupnice, či boli občania v ich meste zahrnutí do výkonu týchto funkcií:

Manažérske funkcie

  1. rozpočet
  2. personálne záležitosti
  3. zaopatrovacie služby

Služby

  1. zónovanie a plánovanie
  2. parky a rekreácia
  3. polícia a verejná bezpečnosť
  4. vynucovanie zákona
  5. doprava a údržba ciest
  6. pevný odpad a zber odpadkov

Index participácie na fungovaní vlády je sumou hodnotení vo všetkých 9 položkách.

Index participácie na rozhodovaní (participation on decision-making index)

Respondenti sa na 5-bodovej škále vyjadrujú k tomu, v ktorých fázach procesu boli občania zapojení do rozhodovania (Wang, 2001).

Nastavovanie cieľov:

  1. Určenie činností a programov.

Určovanie stratégie politík a kapacít:

  1. Vývin stratégií, ako dosiahnuť programové ciele.
  2. Vývin programových alternatív.
  3. Vyjednávanie o rozpočte činnosti.
  4. Určenie exekutívneho rozpočtu.

Monitorovanie a hodnotenie:

  1. Monitorovanie procesu poskytovania služieb.
  2. Hodnotenie procesu poskytovania služieb.
  3. Kontrola služieb a dosahovania programových cieľov.
  4. Hodnotenie politík a programových cieľov.

Index participácie pri rozhodovaní sa rovná priemeru všetkých zistených hodnôt.

Index kvality verejnej participácie (quality of public participation index)

Index kvality verejnej participácie sa odvíja od normatívnych kritérií dobrého vládnutia, ktorými sú dostupnosť informácií a účasti (inklúzia), reprezentatívnosť účastníkov, spravodlivosť (vyváženosť, zohľadnenie viacerých záujmov), transparentnosť a nezávislosť rozhodovania, kvalita zvažovania návrhov a argumentov a rovnosť účastníkov pri rozhodovaní (Plichtová, Šestáková, 2018). (Pozri aj heslo normatívne kritériá demokratickej participácie.)

Rozsah, do akej miery proces verejnej participácie spĺňa jednotlivé kritériá, sa hodnotí na štvorbodovej stupnici:

0 – nespravilo sa vôbec nič,

1 – kritérium sa splnilo minimálne a formálne,

2 – kritérium sa splnilo s problémami,

3 – kritérium sa podarilo splniť.

Rozhodovanie o pridelení bodov zisťuje analytický tím prostredníctvom indikatívnych otázok. Splnenie každého kritéria hodnotia aj samotní organizátori, dotknuté strany a široká verejnosť. Hodnotenie kvality procesu je výsledný sumár bodov za splnenie šiestich hodnotiacich kritérií.

Pri hodnotení splnenia kritéria inkluzívnosti si analytický tím kladie nasledovné otázky:

  1. Identifikujú a oslovujú organizátori všetky zainteresované strany?
  2. Sú zahrnutí príslušníci marginalizovaných, diskriminovaných skupín, najmä ak sa ich problém týka?
  3. Dohadujú sa stretnutia v takom čase, ktorý pre nikoho nevytvára vážnu bariéru?
  4. 4. Poskytujú administrátori primeranú pomoc tým, ktorí by sa inak nemohli zúčastniť (napr. hradia cestovné náklady, zabezpečia starostlivosť o deti a pod.)?
  5. 5. Je používaný jazyk zrozumiteľný verejnosti, vrátane tej menej vzdelanej?

 

Hodnotenie splnenia kritéria reprezentatívnosti sa odvíja od odpovedí na tieto indikatívne otázky:

  1. Zahŕňa participatívny proces názory a pozície všetkých, ktorých sa rozhodnutie týka?
  2. Využili administrátori pri oslovovaní verejnosti širokú škálu dostupných prostriedkov?
  3. Existuje medzi participujúcimi primeraná diverzita z hľadiska etnicity, veku, rodu, vzdelania…?
  4. Sú oslovené mienkotvorné osobnosti, neformálne autority v miestnej komunite, miestni aktivisti…?

 

Kritérium spravodlivosti/férovosti sa sleduje a hodnotí prostredníctvom týchto otázok:

  1. Má každý zainteresovaný rovnakú šancu vyjadriť sa?
  2. Sú návrhy a príspevky všetkých participantov trpezlivo vypočuté?
  3. Nedošlo pri riešení problému k prílišnému zúženiu na jednu perspektívu?
  4. Dostali jednotlivé pozície/skupiny rovnaký priestor na vyjadrenie svojich záujmov, hodnôt a návrhov?
  5. Je v centre záujmu spoločné dobro alebo prevažujú len osobné a skupinové záujmy?
  6. Zaváži kvalita argumentov viac ako sociálna pozícia hovoriaceho?
  7. Sú poskytované informácie vyvážené (zahŕňajú rôzne pozície a perspektívy)?
  8. Diskutuje sa aj o hodnotách, ktoré súvisia s odlišnými perspektívami (napr. katolíci versus liberáli)?

 

Kritérium transparentnosť a nezávislosť procesu sa hodnotí prostredníctvom nasledujúcich indikatívnych otázok:

  1. Je proces nastavený tak, že všetci zúčastnení chápu, čo sa v ňom deje?
  2. Sú organizátori a facilitátori verejných diskusií od seba nezávislí?
  3. Sú zainteresovaní aktéri nezávislí od sponzorov (neprebiehajú zákulisné rokovania)?
  4. Sú zverejnené všetky relevantné informácie (otvorené a dostupné dáta)?
  5. Ak niektoré informácie neboli zverejnené, sú jasne vysvetlené dôvody, prečo neboli, resp. nemôžu byť ?
  6. Nakoľko je zabezpečená dôveryhodnosť informácií?

 

Pri hodnotení splnenia kritéria kvalita zvažovania a dialógu sú nápomocné tieto otázky:

  1. Mala každá strana dostatok priestoru a času na predstavenie argumentov?
  2. Sú návrhy riešenia problému podložené empirickými zisteniami?
  3. Sú návrhy riešení problému podporené argumentmi?
  4. Sú podmienky verejných stretnutí a pracovných skupín nastavené tak, aby sa účastníci mohli navzájom vypočuť a spoločne uvažovať?
  5. Je vytvorený priestor na riešenie konfliktov a diskusiu (časový aj fyzický)?
  6. Je komunikácia vecná, na problém orientovaná?
  7. Je komunikácia zacielená na vyjasňovanie záujmov a hodnôt jednotlivých strán?
  8. Podporuje spôsob komunikácie učenie a rozvíjanie kompetencií participujúcich (napr. rozumieť novým informáciám a komplexným problémom)?
  9. Je komunikácia vedená s rešpektom voči odlišným skupinám, ich hodnotovej orientácii, záujmom a potrebám?

 

Kritérium účasť na rozhodovaní sa zisťuje pomocou týchto otázok:

  1. Majú zainteresovaní aktéri aspoň minimálny stupeň rozhodovacej autority?
  2. Majú zainteresovaní aktéri dostatočný vplyv na priebeh participatívneho procesu?
  3. Ak sa nedospelo ku konsenzu, mali všetky strany rovnaký podiel na finálnom rozhodnutí?
  4. Boli návrhy participujúcich zohľadnené v konečnom rozhodnutí?

5. Dostali účastníci prijateľné zdôvodnenie, prečo práve ich návrhy neboli akceptované?

Limity indexov dobrého vládnutia

Indexy dobrého vládnutia závisia od toho, z akej definície dobrého vládnutia výskumník vychádza a ako formuluje a operacionalizuje jednotlivé indikátory. Súčasné indexy sú odvodené od normatívneho politického rámca demokratického štátu západného typu garantujúceho občianske a ľudské práva a od téz liberálnej ekonomiky, od chápania ústavnosti, politickej stability a nezávislosti polície, súdnictva od exekutívnej moci  (právna istota, rešpekt k zákonom, dohovorom, zmluvám) a od efektívnej exekutívy a fiškálnej disciplíny. Indexy dobrého vládnutia nehodnotia, či vláda prispieva k bezpečnosti krajiny a k mierovému spolužitiu krajín, či súčasné vládnutie podporuje rozšírenie demokracie, t. j. poskytuje občanom tie hodnoty a práva, ktoré im boli v minulosti upierané, a či prehlbuje participáciu občanov pri politickom rozhodovaní. Samotný index by mal brať do úvahy aj transformačné a rozvojové ciele, ktoré vládne inštitúcie presadzujú, spôsob, akým predchádzajú finančným krízam, medzinárodným konfliktom, ekologickým katastrofám atď. Ekonomický efekt dobrého vládnutia v podobe ekonomického rastu je len jeden z mnohých dôležitých efektov a nemožno ho preferovať na úkor iných. Treba vziať do úvahy aj to, akými prostriedkami sa dosahuje, nakoľko spravodlivo sa nadhodnota distribuuje a aké environmentálne záťaže so sebou nesie.

Indikátory dobrého vládnutia – pozri indexy dobrého vládnutia

Inteligentné vládnutie – pozri vládnutie